中国房地产调控实现平稳化的关键

　　长期以来，社会关注的房地产调控，主要是对住房市场的调控。住房市场万众相连、万业相关、全民关注。自2010年开始的一轮房地产调控，被舆论称为史上最严厉的调控，未来到底走向何处？各种利益群体有不同的期望。我的设想和期望是，遵照中共十八大“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线”的精神，精确抓住住房需求这个关键环节，围绕需求展开供给方面的一系列安排，进行平稳化调控。

　　有市场就有调控

　　调控其实是调节和控制的简称，而且有宽松和紧缩两个方向。一般舆论把房地产调控仅仅理解为紧缩性的，俗称“打压房地产”，这是片面的。

　　中国的房地产业和市场，发端于1984年中共十二届三中全会确认的“社会主义商品经济”体制。与此相适应，1986年建设部设立了房地产业司，与国家综合管理部门，土地、货币、财政等专业管理部门一起构成了房地产管理体系。自此，中国的房地产调控从未间断。

　　在我看来，调控其实是调节和控制的简称，而且有宽松和紧缩两个方向。一般舆论把房地产调控仅仅理解为紧缩性的，俗称“打压房地产”，这是片面的。完整地看，28年来，中国房地产调控大体经历了1985-1988年的宽松、1989-1991年的紧缩、1992-1993年的宽松、1994-1998年的紧缩、1999-2004年的宽松、2005-2008年的紧缩、2009年的宽松、2010年以后的紧缩，总共四个回合、八个轮次。

　　纵观28年尤其是近8年的历史，中国房地产调控是在不断完善的，已经形成一个较为完备的系统。这体现在六个方面：调控的目的，从主要追求房地产经济的增长，到把房地产经济增长同国民经济增长的稳定结合起来；调控的思路，从主要考虑经济方面的要求，到把经济方面的要求和社会方面的要求结合起来；调控的环节，从主要调节供给端如土地出让、开发信贷入手，到供给端和需求端的一起调节结合起来；调控的手段，从主要采用经济手段，向经济手段和行政手段的结合发展；调控的线路，从主要在住房市场这一主翼上单独着力，向市场主翼和保障侧翼两翼同时着力发展；调控的动力，从主要是中央政府的积极性，向中央政府和地方政府两个积极性的发挥转变。可以看到，由于以上六个方面的良性转变，目前房地产调控的正面效应正在显现。

　　全面来看，中国房地产调控尚存在不足，至少有两个问题需要改善。第一个是，调控频繁反复。第二个是，在调控的关键——需求问题上，把握不够精确。以上两个问题互相纠缠，导致调控的效果并不始终众口称好。

　　调控平稳化十分必要

　　所谓房地产调控的平稳化是指：保持房地产管理基本思路和基本政策的相对稳定；因应市场供求的失衡，要实施调控变向时，次数不能太频繁，力度也不宜过大。

　　进入21世纪以来的这13年，由于住房市场越来越成型，同人们的利益相关越来越密切，人们的关注度越来越高，因此对频繁反复的调控感觉就特别强烈。这是正常的，其中隐含着全社会对于房地产调控平稳化的殷切期盼。

　　对房地产业和市场实行调控是有必要的，但频繁反复的调控却不利于房地产业和市场的健康发展。最大的弊端，是会让房地产经济甚至各级行政陷入某种无序状态。所以，就合符逻辑地提出了房地产调控平稳化的要求。所谓房地产调控的平稳化是指：保持房地产管理基本思路和基本政策的相对稳定；因应市场供求的失衡，要实施调控变向时，次数不能太频繁，力度也不宜过大。

　　要实现房地产调控的平稳化，必须首先明确房地产发展的目的。“房地产业是为人们提供生活、工作和经营所需空间载体的产业，它应该适应经济社会发展的实际需要”，这是房地产发展的目的和内在逻辑，也是房地产调控的主要依据。当房地产发展能够满足经济社会对空间载体实际需要的时候，较大的房地产调控变向应该说是不需要的(小的调整是永远不能避免的)。只有当房地产发展不能适应这种实际需要时，比如供给远大于实际需要或实际需要远大于供给，就要进行或松或严的调控变向。是否要实施房地产调控变向，主要依据的是房地产发展能否满足经济社会发展对空间载体实际需要，而非其他。

　　那么，房地产调控变向同国民经济增长又是何种关系？要不要服从国民经济增长的要求？要不要考虑财政增长的要求呢？粗略地看，房地产发展及其调控变向，好像是应该服从国民经济增长和财政增长的要求。其实，应该细分两种不同的情况，不能戴着国民经济这顶大帽子一概而论。第一种情况是，当国民经济增长需要(或不需要)更多(或太多)的实际空间时，房地产发展应该适应这种需要并实行调控变向，实施新的调控措施，这已经包含在前面所说的房地产发展的目的当中了。第二种情况是，如果单纯是为了国民经济增长即GDP或财政的需要，而这种需要又是游离于社会经济对空间载体的实际需要时，则房地产发展不应该满足这种需要，不应该有调控变向。我们既反对所谓的“房地产绑架国民经济”论，也反对“国民经济绑架房地产”说。

　　有人可能会问：难道在国民经济遇到大的困难时，房地产发展也可以“袖手旁观、见死不救”吗？不是的。在国民经济的危机关头，房地产可以是一味救市的良药。比如，上世纪90年代中后期，由于东亚金融危机导致中国经济困难，当时中央政府就提出“房地产和住宅支柱产业”的新概念，实行宽松的房地产调控政策(包括一定程度对于住房投机的包容)，以推动经济增长，并在世纪之交取得明显成效。这种用房地产救经济的做法，在海外更是屡见不鲜。但是，这种房地产良药的使用及其调控变向，只适用于经济危机的困难状态，不能在一般意义的困难状态中使用。而且，即便在危机状态使用宽松的房地产调控政策，也有时间的限制。也就是说，一旦经济转暖，就应该适时将房地产的宽松政策转换成正常，不至于因宽松政策长期持续而造成房地产的过热甚至泡沫，然后在泡沫不可收拾时，再来一轮新的紧缩调控，导致反复折腾。

　　房地产调控的平稳化同长效化又是什么关系呢？房地产调控的长效化，早在2006年前后就有人提出，近一两年尤甚。起自2010年的本轮房地产调控，由于措施的完整和严厉，终于暂时遏制了房地产的过热。部分人感到，房地产市场热度的下降影响了产业界的收入，也影响了GDP和财政增长，于是不断发出希望放松紧缩的声音。针对这种言论和期望，另一部分人认为不能放松调控，重提长效化的概念，遂成当下流行。其实，“房地产调控”的定义本身就包含着长效的意思，因为只要有市场，政府总是要调控的、永远要调控的。而当下对于调控长效化的各种表述，是特指本轮调控的“从紧”措施要持续下去，比较狭义。相较而言，调控“平稳化”更加明确了房地产调控的内在要求和表现姿态，总体性更强，应予提倡。

　　精确处理调控的关键

　　将需求作为房地产调控的关键，是市场经济的一般要求。除此之外，还要精确分析、区分和处理不同的住房需求，给出相应的调控思路。

　　房地产调控是一件复杂事物，该如何入手？马克思主义哲学告诉人们，生活常识也教会人们，处理复杂事物的主要策略之一是抓住关键。

　　房地产调控的关键是什么？就是需求。将需求作为房地产调控的关键，是市场经济的一般要求。同传统的计划经济不同，市场经济是需求导向的经济，离开了需求这个关键，供给就像盲人瞎马，无所适从。在房地产经济中同样如此，只有准确把握需求，才能在土地供给、规划设计、开发资金、建设施工、竣工出售等供给方面作出有针对性的准确安排。这无论对于微观的经营主体，还是宏观和中观的管理主体，都是一样的。所以，房地产调控将需求调节作为关键，是自然的也是必然的。多年来的房地产调控，大体上也是循着这一思路展开的。例如，最近一轮调控中对于住房需求不同情况的差别税收、差别利率、限购、限贷等，都是冲着需求而去，思路是对头的。

　　但是，仅仅一般性地将需求作为房地产调控的关键还不够，还要精确分析、区分和处理需求。而实际情况还不够理想。例如，在最近一轮调控中，对于住房需求有一些合理的差别化措施，如对于首次购房和二次购房的人群在贷款成数、贷款利率、贷款总额等方面有所区别，但这些差别化处理比较简单，还欠充分。再如，最近几年的调控中，提出了“抑制住房投资投机”口号，将投资和投机并列一棍子打死，没有差别化处理。还如，在2012年的宏观经济管理中，提出了“稳增长”的要求，这是合理的。但不少城市以“稳增长”为由，颁布了各种各样的房地产市场微调措施，企图刺激住房需求。这似乎同房地产调控相对立，导致各方关注。这种微调措施到底合理与否，高层管理部门也难一言定夺、公开明示。以上种种说明，在当前房地产调控中，对于关键的需求问题，精确化处理还应更加完善。这一切，缘于对住房需求理论的分析不够彻底。为此，就要在理论层面上对于住房需求进行最基本的解析，为精确调控寻找理论的依据。

　　归根结底，住房需求只有三类：

　　第一类住房需求，是自住需求，可简称“自需”。即购买者购买住房是为了自己居住。一般而言，购买第一套或第二套住房，都是自己居住使用的。在自住需求中，也含有投资性。但这种投资性是附加的，并非首要目的。

　　第二类住房需求，是他住需求，可简称“他需”。即购买者购买住房不是为了自己居住而是投资，通过租赁提供给别人居住或使用，并获取投资回报。其客观必然性在于，在住房市场中总有一部分人是不需要或不可能购买住房的，只需要或只可能租赁别人投资的住房居住。住房他住需求的投资对于稳定市场，有正面的作用。

　　第三类住房需求，是无住需求，可简称“无需”。即购买者购买住房既不是为了自己居住，也非提供给他人居住，只是等待价格上升到自己的期望水平，抛售套现。这也是一种住房投资，但它的危害有四：一、侵占了社会的住房使用功能，浪费了宝贵的土地、资金、建筑材料和其他社会资源；二、加剧了供求矛盾，推升了住房价格，扰乱正常的市场秩序甚至社会秩序；三、制造住房市场虚假繁荣和泡沫，导致房地产业增加值快速增长、经济增长贡献度提高和财政收入飙升的幻觉，增加了社会和经济管理的难度；四、它是一种虚假需求，是可以随时抛向市场的供给，是住房市场风险的主要根源，甚至是金融风险和国民经济风险的主要诱因。

　　通过对住房需求理论层面的基本解析可知，合乎逻辑的房地产调控基本思路可分为三类：

　　第一类，对于住房自住需求，调控的基本思路应为鼓励。即凡中国民众，拥有或购买第一套、第二套住房，政府要给予鼓励。多年来政策已经有所体现，但还不够，可以更加明确“鼓励”之意。这符合经济发展方式转变、扩大内需和民生第一的要求。

　　第二类，对于住房他住需求(也可称为积极的投资)，调控的基本思路应为允许。即对已经有了第一套、第二套住房的居民，还允许他们投资购买第三套、第四套甚至更多的住房，放开购买投资用于出租。但是，当前的调控中，把投资和投机并列，误伤了作为他住需求的投资。

　　第三类，对于住房无住需求(也可称为消极的投资)，调控的基本思路应为限制。限制无住需求的投机，现在基本上已经达成共识，并且正在调控中实施，如限购政策和差别化税收、信贷政策等。但是问题依然存在，即调控主要是采取经济的手段还是行政的手段。

　　调控应以经济手段为主

　　就调控的有效性而言，应以政府能完全掌控的两种经济工具为主，再辅以政府和行业结合操控的两种工具。在特殊时期，可以适度强化行政手段，但不能长久持续。

　　调控作为市场经济现象的房地产需求，主要应采取何种手段？答案应该是很明确的，就是：以经济手段为主，辅以适当的行政手段；在特殊时期，可以适度强化行政手段，但不能长久持续。

　　调控房地产的经济手段有很多，大的经济手段有财政、信贷两个方面。细分并落到房地产需求上，常用的有税种税率、费种费率、贷款数额(含成数和总额)、贷款利率这四种经济工具。其中：税种税率、费种费率，是完全由政府掌控的，有很高的可控性和严肃性；贷款数额、贷款利率，是政府指导和金融行业共同操控的，可控性要低一些。所以，从调控的有效性而言，应以政府能完全掌控的两种经济工具为主，再辅以政府和行业结合操控的两种工具。在政府掌控的两种工具中，税种税率的严肃性和重要性超过费种费率，应成为政府主要采取的工具。政府和行业结合操控的两种工具中，贷款数额的可控性比贷款利率更强，应该成为主要的工具。

　　根据“鼓励自住需求、允许他住需求、限制无住需求”的基本调控思路，在运用以上经济手段和工具时，对自住需求应该采取少税种、低税率、少费种、低费率、高贷款数额、低利率的鼓励性原则办法；对他住需求应该采取少税种、正常税率、少费种、正常费率、正常贷款数额和利率的允许性原则办法；对无住需求应该采取少税种、高税率、少费种、高费率、低贷款数额和高利率的限制性甚至惩罚性原则办法。以上对三种需求都采取少税种、少费种的办法，是同拟议中的房地产税费改革总体要求，即减少流通环节税费种类、增加持有环节税费种类的要求相一致的。当然，即便是同样的“少税种、少费种”原则性办法，对自住需求和无住需求，还应该有或多或少的区别。由此可以达到三个目的：首先，是真正实现对需求有区分的有效调节；同时，减少流通环节的税费种类以加快全部房地产资源的流通速度，增加持有环节的税费种类以推动存量房地产资源的优化，从流通环节和持有环节两个方面入手，共同实现提高房地产资源效率的目的；最后，还有平衡税负的目的，有利于政府收入和支出的稳定安排，减少房地产调控和税费改革的阻力。

　　以上是针对三种不同住房需求精确调控的原则性办法，但如何对待争议颇大、具有强烈行政手段意味的住房限购政策呢？

　　首先要承认，住房限购政策有其合理性。早在2010年4月，国务院就发出通知，为遏制部分城市房价过快上涨要采取一系列措施，包括“地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数”，这就是限购的由来。但是此后，鲜有城市实施，因此，全国房地产市场并未真正平稳下来。所以当年9月，国家管理部门再次强调限购政策，许多城市才开始实施。随即，全国市场有明显的平稳趋势。可见，限购政策的速冻效果比较明显，也证明了适当的、果断的行政措施对于房地产调控的必要性和合理性。

　　但是，限购政策也有其局限性。从短期来看，它阻断了住房消费升级换代、扩大消费或降级换代、节约消费的可能性。从长期来看，它将阻断住房租赁市场后续房源的持续供给，损害租赁市场的供求平衡，最终可能导致租金大幅上升。调整的思路是：一方面，鼓励、允许合理的住房需求行为；另一方面，通过限制性甚至惩罚性的经济手段，防范、抑制不合理的住房需求。

　　当然，在这一过程中又会产生很多新问题，比如，我们如何区分三种不同的住房需求？现在对于第一套和第二套自住住房的确认，没有太大的困难。问题是对于第三套开始的住房，如何确认是他住的还是无住的呢？这需要加设一个鉴别和确认的技术环节——即住房租赁登记和租金收入的纳税证明。住房租赁登记和租金收入纳税，是多年前一些城市已经颁布的管理规定，可惜没有很好实施，没有收到实效。住房租赁登记有无必要或如何实施，尚可研讨，而住房租金收入纳税应无不当，踌躇仅在税率的高低。第三套住房开始的全部住房，在取得产权登记以后的一年之中，只要有一定数量的租金纳税证明，则可以确认该住房为他住需求，只交纳正常的税费。反之，则课以惩罚性税费。设置这一技术环节，不仅能解决多年来租赁管理的难题，增加合理的税收，而且能解决允许他住需求、限制无住需求的政策区别难题。同时，对于产业的正常经营、市场的健康运行，提供了一个稳定的、宽松的环境。

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